Mit  ihrem EAPP und seinen Teilprogrammen strebt die EZB an, die  Inflationsrate zu erhöhen und sie in die Nähe von 2 % zu bringen. Dieses  Ziel ist mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union  (AEUV) unvereinbar. Der Vertrag verpflichtet die EZB auf das Ziel, die  Preisstabilität zu wahren. Preisstabilität ist bei 0 % Inflation  gegeben. Da es nicht möglich ist, Schwankungen im Preisniveau zu  vermeiden, ist es vertretbar, der EZB einen Spielraum von bis zu 2 % zu  gewähren, innerhalb dessen sie Inflation toleriert, ohne mit  geldpolitischen Maßnahmen einzugreifen. Mit aktiven geldpolitischen  Maßnahmen auf eine Inflation nahe bei 2 % hinzuwirken, ist jedoch mit  dem Vertrag nicht vereinbar.

Dabei geht es nicht um eine  belanglose Bagatellinflation. Bei 2 % jährlicher Preissteigerung hat das  Geld in zehn Jahren seine Kaufkraft bereits um 21,9 % eingebüßt, und  nach 20,5 Jahren hat das Geld seinen Wert bereits zur Hälfte verloren.  Die EZB ist nach dem Vertrag verpflichtet, den Geldwert stabil zu  halten. Sie hat kein Mandat, darauf hinzuwirken, dass das Geld nach 20  Jahren nur noch die Hälfte wert ist.

Wenn der EZB-Rat es für  ökonomisch geboten erachtet, statt Preisstabilität – also Abwesenheit  von Inflation und Deflation – eine stetige Inflation von annähernd 2 %  anzustreben, muss er die EU-Staaten und ihre Parlamente von der  Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit einer Änderung des zentralen Ziels der  Geldpolitik überzeugen. Er hat stattdessen eigenmächtig und rechtswidrig  das vertraglich vorgegebene Ziel geändert. Schon aus diesem Grunde  überschreitet die EZB mit dem EAPP und seinen Teilprogrammen ihre  geldpolitische Kompetenz.

II. Überschreitung der geldpolitischen Kompetenz durch das ABS-Ankaufprogramm (ABSPP)

Asset-Backed  Securities (ABS) sind Wertpapiere, in denen Kredite gebündelt sind, die  von Banken zuvor an Wirtschaftunternehmen (oder an Privatpersonen)  vergeben worden sind. Mit dem Ankauf von ABS kauft die EZB den Banken  vereinfacht gesagt Kredite ab, entlastet die Banken von den betreffenden  Ausfallrisiken und nimmt diese auf ihre eigene Bilanz. Damit hilft sie  insbesondere den Problembanken in den Krisenstaaten, die einen hohen  Anteil fauler Kredite in ihren Portfolios haben.

Auf diese Weise wirkt das ABS-Ankaufprogramm  als Bankensubventionsprogramm: Die Banken können ihre Problemkredite an  die EZB weitergeben, und zwar zu einem Preis, den kein anderer Käufer  ihnen gezahlt hätte. Denn die ABS-Märkte sind eng, und wenn die EZB  diese Märkte weitgehend leerkauft, führt dies notwendigerweise zu  erheblichen Preissteigerungen. Schon die Ankündigung des Programms hat  die Preise erhöht.

Gleichzeitig bewirkt das ABS-Ankaufprogramm  eine Risikoumverteilung zwischen den Eurostaaten. Das Risiko, Banken,  die aufgrund platzender Kredite insolvent zu werden drohen, mit  Steuergeldern retten zu müssen, wird durch die ABS-Ankäufe den  Krisenstaaten teilweise abgenommen, indem die entsprechenden  Kreditausfallrisiken von der EZB übernommen und damit letztlich auf die  Gesamtheit der Eurostaaten verlagert werden. Diese Risiken belasten im  Umfang des deutschen Kapitalanteils an der EZB in Höhe von rund 26 % den  Bundeshaushalt.

Die EZB hat weder eine Kompetenz für die  Subventionierung oder sonstige Förderung von Banken noch für die  Umverteilung von Haushaltsrisiken zwischen den Eurostaaten. Ob Banken  mit Hilfsmaßnahmen unter Einsatz von Steuergeldern gerettet oder  unterstützt werden sollen und ob und in welcher Weise die Eurostaaten  untereinander „solidarische" Hilfe leisten und für Risiken mithaften,  die den Verantwortungsbereich anderer Staaten betreffen, das sind Fragen  der Wirtschaftspolitik, die in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten  fallen.

Die EZB kann das ABS-Ankaufprogramm nicht auf ihre  Kompetenz für die Geldpolitik stützen. Sie behauptet zwar, das Programm  diene der Bekämpfung der Deflation und solle die aus ihrer Sicht zu  niedrige Inflationsrate wieder in die Nähe von 2 % anheben. Dies sind  jedoch nur vorgeschobene Argumente, die das Programm nicht rechtfertigen  können. Gegenwärtig gibt es keine Deflation und keine konkrete  Deflationsgefahr. Außerdem ist das ABS-Ankaufprogramm kaum  geeignet, die Inflationsrate anzuheben. Und der EZB stünden andere  Möglichkeiten offen, auf dieses Ziel hinzuwirken.

Insbesondere  der Umstand, dass die EZB auch ABS aus Griechenland und Zypern ankaufen  will, obwohl sie den von der EZB definierten Sicherheitsanforderungen  nicht entsprechen, macht deutlich, dass die geldpolitische Zielsetzung  nur vorgeschoben ist. Denn zur Deflationsbekämpfung sind Ankäufe aus  Griechenland und Zypern offensichtlich völlig unnötig.

Eine geldpolitische Rechtfertigung des ABS-Ankaufprogramms ergibt sich auch nicht aus dem Ziel, die geldpolitische Transmission zu verbessern.

Auch  das von der EZB verfolgte Ziel, auf die bessere Versorgung der  Realwirtschaft in den Krisenstaaten mit Krediten hinzuwirken, ist nicht  geeignet, das ABS-Ankaufpro als vom geldpolitischen Mandat der EZB umfasst auszuweisen.

Auch der Wiederaufbau des ABS-Marktes, der nach den katastrophalen Erfahrungen der Finanzkrise zusammengebrochen war, gehört nicht zu den Aufgaben der EZB.

Mit dem ABS-Ankaufprogramm  überschreitet die EZB nicht nur ihr geldpolitisches Mandat. Sie greift  damit zugleich in die wirtschaftspolitische Kompetenz der  Mitgliedstaaten ein und verletzt damit das Demokratieprinzip. Denn für  eigenständige Wirtschaftspolitik hat sie keine demokratische  Legitimation.

III. Überschreitung der geldpolitischen Kompetenz durch das QE-Staatsanleihen (PSPP)

Das  der „geldpolitischen Lockerung" (Quantitative Easing – QE) dienende  Staatsanleihenankaufprogramm der EZB (secondary markets public sector  asset purchase programme – PSPP) ist vom geldpolitischen Mandat der EZB  nicht gedeckt.

Derartige Staatsanleihenkaufprogramme sind zwar  von den Zentralbanken der USA, Japans und Englands durchgeführt worden.  Diese bewegen sich aber in einem völlig anderen rechtlichen Rahmen als  die EZB. Sie unterliegen weder dem Verbot der monetären  Staatsfinanzierung noch ist ihre Unabhängigkeit verfassungsrechtlich  garantiert.

Ein QE-Staatsanleihenankaufprogramm ist eine  „unkonventionelle Maßnahme", die nicht zu den herkömmlichen Instrumenten  der Geldpolitik zählt. Ein solches neuartiges Instrument zu erfinden  und einzusetzen, lässt sich in den genannten Ländern im Hinblick auf die  parlamentarischen Einwirkungsmöglichkeiten noch demokratisch  legitimieren. Im Hinblick auf die EZB ist es mangels parlamentarischer  Ermächtigung und Kontrolle eine undemokratische Kompetenzanmaßung.

Das geldpolitische Mandat der EZB einschließlich des Instrumentariums bedarf einer historisch-konkreten  Interpretation, weil nur die Interpretation im Lichte dessen, was die  Vertragsstaaten unter Geldpolitik verstanden haben und angesichts der  Praxis verstehen konnten und was an Entwicklungsmöglichkeiten somit in  ihrem Erwartungshorizont lag, eine mit dem Prinzip der demokratischen  Legitimation noch zu vereinbarende hinreichende Inhaltsbestimmung des  geldpolitischen Mandats möglich ist.

Staatsanleihenankäufe mit dem Zweck und dem Volumen eines QE-Programms  sind ein völlig neuartiges Instrument, das nicht zur Praxis der  Geldpolitik in der Zeit des Vertragsschlusses gehörte. Niemand wäre  damals auf die Idee gekommen, dass mit der Formulierung des Art. 123  Abs. 1 AEUV die EZB zur Durchführung eines derartigen Programms  ermächtigt würde. Der Zweck des letzten Halbsatzes dieser Vorschrift,  solche Staatsanleihenankäufe weiterhin zu erlauben, die auch herkömmlich  im Rahmen der Offenmarktpolitik durchgeführt worden waren, deckt somit  ein QE-Staatsanleihen nicht.

Dies ergibt sich auch aus den Wirkungen eines QE-Staatsanleihenankaufprogramms.  Zu diesen Wirkungen gehört die Verteilungswirkung: Ein solches Programm  macht eine kleine Schicht von Vermögenden noch vermögender, während es  die breite Masse der Arbeiter, Angestellten, Beamten oder Freiberufler  ärmer macht.

Außerdem werden durch das Programm die Risiken der Staatsverschuldung in einem erheblichen Umfang vergemeinschaftet.

Das  PSPP verstößt gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es ist zur  Erreichung eines legitimen geldpolitischen Ziels, insbesondere zur  Deflationsprävention, nicht erforderlich.

Es ist auch nicht  angemessen (also nicht im engeren Sinn verhältnismäßig). Denn die  Nachteile des Programms überwiegen die Vorteile eindeutig. Zu den  Nachteilen gehören die außerordentlichen Risiken, die die EZB eingeht –  nicht nur die Verlustrisiken im Fall von Staateninsolvenzen, sondern  auch das geldpolitische Risiko, dass nach Ausweitung der  Zentralbankgeldmenge um ein Drittel die Rückabwicklung misslingen und  die Inflation außer Kontrolle geraten könnte.

Weitere Nachteile  des Programms sind die Gefährdung der Unabhängigkeit der EZB und der  Anreiz für die Staaten, sich zum Nulltarif immer weiter zu verschulden;  außerdem die Entwertung von Sparvermögen und der Alterssicherung.

Das PSPP wirkt sich objektiv als Bankenrettungs- und Bankenförderungsprogramm aus. Insofern ist es ein wirtschaftspolitisches, aber kein geldpolitisches Programm.

Falls  ein verdeckter Zweck des Programms darin bestehen sollte, „den Euro zu  retten" (Draghi: „The ECB is ready to do whatever it takes to preserve  the euro. And believe me, it will be enough."), wäre auch das ein  wirtschaftspolitischer und nicht ein geldpolitischer Zweck.

Im  Rahmen des PSPP genießen die sogenannten Programmstaaten (Staaten mit  einem Hilfsprogramm vom IWF, von der EFSF oder vom ESM)  Sonderkonditionen: Sie müssen nicht die Mindestanforderungen an die  Bonität erfüllen, die für die Staatsanleihen anderer Staaten  vorgeschrieben sind. Von diesen Staaten kauft die EZB auch Ramsch sofern  der EZB-Rat nicht feststellt, dass sie die Konditionen eines  Anpassungsprogramms nicht erfüllen. Diese „Konditionalität" und die  „Parallelität" mit einem EFSF- oder ESM-Programm hatte das Bundesverfassungsgericht bereits im OMT-Verfahren als Indizien für einen Übergriff der EZB in die wirtschaftspolitische Zuständigkeit der Eurostaaten gewertet.

IV. Verstoß gegen das Verbot der monetären Staatsfinanzierung durch das PSPP

Die  Staatsanleihenkäufe im Rahmen des PSPP dienen der Erleichterung der  Finanzierungsbedingungen der Eurostaaten. Sie erleichtern ihnen das  Schuldenmachen. Finanziert werden die Käufe von der EZB durch frisch  gedrucktes Geld. Das ist monetäre Staatsfinanzierung, und die ist nach  dem AEUV verboten.

Zwar verbietet der Vertrag ausdrücklich nur  Staatsanleihenkäufe am Primärmarkt. Käufe am Sekundärmarkt sind jedoch  ebenfalls verboten, wenn sie zu Käufen am Primärmarkt „funktional  äquivalent" sind. Dies trifft für die Käufe im Rahmen des PSPP zu, und  zwar auch dann, wenn man die sehr engen Kriterien zugrunde legt, die der  EuGH in der Rechtssache Gauweiler u.a. formuliert hat.

Die  Staatsanleihenkäufe der EZB konterkarieren auch den Zweck des Verbots  der monetären Staatsfinanzierung, die Haushaltsdisziplin der Eurostaaten  zu fördern. Indem sie das Zinsniveau heruntermanipulieren, erzeugen sie  den moral hazard, Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung und zur  Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit zu unterlassen und stattdessen die  Staatsverschuldung auszuweiten.

Ein solcher Fehlanreiz ist in  ganz besonderem Maße dann gegeben, wenn sich die Eurostaaten aufgrund  der Marktinterventionen der EZB zum Nulltarif verschulden oder gar mit  neuen Schulden – wegen negativer Renditen – Gewinne machen können.

Da  die Staaten die geringen Zinsen, die sie für die von der EZB oder von  den nationalen Zentralbanken gehaltenen Staatsanleihen zahlen müssen,  über Gewinnausschüttungen größtenteils zurückerstattet bekommen,  finanziert die EZB den Staaten sogar noch ihre Finanzierungskosten.

Zusätzliche  Gesichtspunkte, die dafür sprechen, dass das PSPP der monetären  Staatsfinanzierung dient, sind das Einverständnis der EZB mit einem  Schuldenschnitt aufgrund von Collective Action Clauses, das Halten eines  großen Teils der Anleihen bis zur Endfälligkeit sowie der Ankauf von  Anleihen mit erhöhtem Risiko – alles Gesichtspunkte, die das  Bundesverfassungsgericht in seinem OMT-Vorlagebeschluss als Indizien für monetäre Staatsfinanzierung angesehen hatte und die auch für das PSPP zutreffen.

Ein  Sonderfall im Rahmen des PSPP sind Staaten mit einem Hilfsprogramm des  IWF, der EFSF oder des ESM. Deren Staatsanleihen werden vom ESZB auch  dann gekauft, wenn sie nicht die Mindestbonität aufweisen, die für den  Ankauf der Anleihen anderer Staaten vorgeschrieben ist. Für die Käufe  solcher Ramschanleihen gibt es aber keinen geldpolitischen Zweck. Sie  sind nur damit motiviert, die Finanzierung der betreffenden Staaten zu  erleichtern und müssen deshalb auch dann als monetäre Staatsfinanzierung  qualifiziert werden, wenn man diese Bewertung für die Anleihenkäufe  anderer Staaten entgegen der hier vertretenen Auffassung verneinen  wollte.

Dass das QE-Staatsanleihenankaufprogramm gegen das  Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung verstößt, lässt sich nicht  mit dem Hinweis auf entsprechende Programme in den USA, in  Großbritannien und in Japan widerlegen. Denn in jenen Ländern ist die  monetäre Haushaltsfinanzierung nicht verboten.

V. Das EAPP und seine Teilprogramme als grundgesetzwidrige Ultra-vires-Akte – die Honeywell-Kriterien

Das  EAPP und insbesondere seine Teilprogramme ABSPP und PSPP sind von der  geldpolitischen Ermächtigung des AEUV nicht gedeckte Ultra-vires-Akte.  Daher fehlt diesen Programmen die demokratische Legitimation des  deutschen Gesetzgebers. Sie verstoßen somit gegen das Demokratieprinzip  des Grundgesetzes.

Die Kompetenzüberschreitung ist auch evident  und von struktureller Bedeutung, wie das Bundesverfassungsgericht dies  als Voraussetzung für die Feststellung eines Ultra-vires-Akts fordert.

VI. Das ABSPP und das PSPP verletzen die Verfassungsidentität

Außerdem  verletzen das ABSPP und das PSPP die Haushaltsautonomie des Bundestages  und verstößt auch unter diesem Aspekt gegen das Demokratieprinzip. Denn  diese Staatsanleihenkaufprogramme belasten den Bundeshaushalt ohne  vorherige konstitutive Zustimmung des Bundestages mit Verlustrisiken in  Höhe von mehreren hundert Milliarden Euro.

Der Umstand, dass nur  für 20 % des Ankaufvolumens des PSPP das Prinzip des geteilten Risikos  gelten soll, während für 80 % die nationalen Zentralbanken die Risiken  der von ihnen gekauften Anleihen ihres eigenes Staates selbst tragen,  ändert nichts an diesem rechtlichen Befund. Denn zum einen werden  immerhin 20 % der im Rahmen des PSPP angekauften Anleihen der  ökonomischen Wirkung nach unmittelbar in – verfassungsrechtlich  verbotene – „Eurobonds" umgewandelt. Die Begrenzung der  Vergemeinschaftung der Verlustrisiken auf 20 % der gekauften Anleihen  gilt im übrigen nicht für die übrigen Teile des gesamten QE-Ankaufprogramms, des EAPP: Für das gesamte ABS-Ankaufprogramm  (ABSPP) und das Programm zum Ankauf gedeckter Schuldverschreibungen  (CBPP3) gilt ebenfalls Gemeinschaftshaftung, so dass im ganzen  wesentlich mehr als 20 % der Risiken des gesamten Ankaufvolumens von  1,14 Billionen Euro gemeinschaftlich getragen werden. Und zum anderen  steht die Risikotragung der nationalen Zentralbanken für die übrigen 80 %  der im Rahmen des PSPP gekauften Anleihen zunächst nur auf dem Papier.  Wenn es ernst wird, werden auch die hier entstehenden Verluste  umverteilt, ohne dass der Bundestag sich dagegen wehren kann – in  Wirklichkeit stehen 100 % der angekauften Papiere im gemeinschaftlichen  Risiko.

VII. Verletzung des Rechtsstaatsprinzips durch Mitwirkung befangener Organmitglieder an Entscheidungen der EZB

An den Beschlüssen der EZB über das QE-Programm (EAPP) hat EZB-Präsident  Draghi mitgewirkt, obwohl Umstände vorliegen, die für ihn die Besorgnis  der Befangenheit begründen. Für die EZB gelten keine spezifischen  Vorschriften, die die Mitwirkung befangener Organmitglieder  ausschließen, und der allgemeine Rechtsgrundsatz, dass Amtsträger bei  begründeter Besorgnis der Befangenheit an der betreffenden Angelegenheit  nicht mitwirken dürfen, wird von der EZB für ihre Organmitglieder nicht  angewendet. Diese Praxis, die die EZB im Falle der Mitwirkung Draghis  am EAPP erneut ausübt und verfestigt, ist mit dem Rechtsstaatsprinzip  unvereinbar.

VIII. Verfassungsrechtliche Konsequenzen für die Bundesregierung

Die  Bundesregierung ist verpflichtet, auf die sofortige Beendigung des EAPP  hinzuwirken. Sie hätte die EZB zunächst auffordern können, das EAPP  umgehend zu beenden. Wäre diese Aufforderung erfolglos geblieben, hätte  die Bundesregierung Klage beim Gerichtshof der Europäischen Union  erheben können. Sie ist aber untätig geblieben und hat die Klagefrist  verstreichen lassen.

Auch dem Fehlen von Befangenheitsvorschriften für die EZB-Organmitglieder  und der Praxis der EZB, ihren Präsidenten Draghi trotz Besorgnis der  Befangenheit an diesbezüglichen geldpolitischen Entscheidungen  mitzuwirken, hat die Bundesregierung tatenlos zugesehen und damit ihre  Integrationsverantwortung verletzt.

IX. Verletzung des Grundrechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1

Die  gerügten Maßnahmen der EZB unterbrechen in evidenter und strukturell  bedeutsamer Weise den vom Volke ausgehenden, über Wahlen vermittelten  demokratischen Legitimationszusammenhang. Sie verletzen deshalb den  Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Auch  die Bundesregierung verletzt ihn durch ihr Unterlassen in diesem  Grundrecht.


Ein  Zwischenbericht über dieses Verfassungsbeschwerdeverfahren in der  Süddeutschen Zeitung: Hoch gestapelt, von Wolfgang Janisch, SZ.de 31.7.2017